新環(huán)境保護法實施與江蘇環(huán)境資源法治建設

—省法學會環(huán)境資源法學研究會首屆學術年會綜述

　　省法學會環(huán)境資源法學研究會成立大會暨首屆學術年會于2014年11月16日在河海大學召開。本次年會主題為“新環(huán)境保護法實施與江蘇環(huán)境資源法治建設”。與會專家學者和法律實務工作者圍繞環(huán)境資源法基礎理論、新環(huán)保法修改與實施熱點問題、江蘇環(huán)境資源法治建設、環(huán)境資源法其他理論與實踐問題進行了深入研討和交流?，F(xiàn)將會議主要學術觀點綜述如下：

　　一、環(huán)境資源法基礎理論

　　在環(huán)境資源法基礎理論方面，與會專家學者和法律實務工作者圍繞環(huán)境資源法的性質與作用、權利基礎、方法論等，重點探討了環(huán)境規(guī)制中的結構性失衡、涉水權利的定性、環(huán)境資源法的調整方法和研究方法等問題。

　　南京大學法學院吳衛(wèi)星副教授就環(huán)境規(guī)制中的結構性失衡問題進行了深入探討，認為中國環(huán)境規(guī)制失靈的根本原因在于環(huán)境規(guī)制中存在的三種結構性失衡：公眾與企業(yè)在參與環(huán)境決策和訴訟中的失衡，規(guī)制者往往對于被規(guī)制企業(yè)抱有系統(tǒng)性的偏愛，規(guī)制者由此墮落為被規(guī)制企業(yè)的俘虜;環(huán)境保護主管部門與地方政府、經濟主管部門在規(guī)制權力上的失衡;環(huán)境利益與經濟利益在互相競爭中的失衡。欲解決此種現(xiàn)象，必須從三個方面對中國環(huán)境法進行結構性的變革：建立環(huán)境公共利益的公眾代表機制;加強行政責任制度，強化各級政府的環(huán)境責任;建立以環(huán)境價值評估為基礎的生態(tài)賠償與補償制度。其中最為根本性的變革是以公眾環(huán)境權為支點，透過公眾環(huán)境結社權、環(huán)境參與權和環(huán)境公益訴權的保障，來促進中國環(huán)境法治的實現(xiàn)。

　　省法學會環(huán)境資源法學研究會會長、河海大學環(huán)境法研究所所長李義松教授探討了水污染物排放權的定位及其法律屬性，認為引入市場機制是克服水排污管理“政府失靈”的重要手段。在行政管理和市場機制一體化的整體視野下，水污染物排放權的法律屬性有待明確。明確水污染物排放權法律屬性的意義在于：建構一套與之相適應的規(guī)則體系，以保障水污染物排放行政管理和市場機制的協(xié)調運行及功能實現(xiàn)?；趯σ延邢嚓P觀點的分析批判，他認為水污染物排放權既不是傳統(tǒng)的物權，也不是什么環(huán)境權，而是一種新型的民事財產權，這種民事財產權與傳統(tǒng)的物權、債權共同構成開放的民事財產權體系。

　　南京林業(yè)大學經濟管理學院張紅霄教授從環(huán)境資源問題的經濟外部性分析入手，提出環(huán)境資源法應在環(huán)境保護與社會經濟可持續(xù)發(fā)展思想指導下，通過環(huán)境資源產權的法律配置將環(huán)境資源問題的外部性內化。其中，環(huán)境法主要任務是確定政府環(huán)境管理權、企業(yè)排污權和公民環(huán)境權之間的邊界，資源法主要功能在于明確資源產權主體行為邊界與正外部性內化的有效措施。

　　鐘山明鏡律師事務所劉惠明主任介紹了日本環(huán)境法的調整方法，特別提到了日本近年倡導的戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價制度、框架式規(guī)制方法、綠色購買、社會責任投資、環(huán)境標識、團體和單方承諾以及全球性問題的環(huán)境協(xié)定制度。建議我國也應充分運用經濟、信息型的引導方法以及行政指導、環(huán)境協(xié)定的合意方法，并注意多種方法的靈活組合運用。

　　南京市環(huán)保局李園園博士從環(huán)境行政執(zhí)法實踐出發(fā)，對環(huán)境行政處罰的裁量問題進行深入剖析，提出環(huán)境行政處罰裁量分為審議裁量和技術裁量。其中審議裁量包括目前行政機關廣泛運用的行政處罰集體審議制度和在社會治理理論支撐下公眾參與審議制度;技術裁量則以南京市環(huán)境保護局“環(huán)境行政處罰輔助決策系統(tǒng)”為例，闡述了以環(huán)境違法行為和環(huán)境違法后果為裁量因子、通過“二維數(shù)組”結合建立數(shù)學模型、使用電子信息系統(tǒng)自動計算得出裁量建議的裁量模式。

　　河海大學法學院李彩虹博士從社會學的視角分析了環(huán)境污染民事案件在當事人身份和證據類型上的特點，提出法官審理環(huán)境污染民事案件時應當運用社會學方法，在事實認定方面運用流行病學方法判斷危險物質與疾病之間的因果關系、進行實地調查以及考慮證據背后的社會因素;在法律解釋方面進行利益衡量，恰當分配證明責任，以實現(xiàn)環(huán)境法律立法目的。

　　江蘇師范大學法政學院張兆成副教授提出，實現(xiàn)環(huán)境軟硬法協(xié)調治理的具體路徑是：加強環(huán)境硬法對環(huán)境的保護力度;發(fā)揮環(huán)境軟法對環(huán)境保護的補充作用;環(huán)境軟法與硬法分工協(xié)作。

　　二、新環(huán)保法修改與實施熱點問題

　　新環(huán)保法在決策機制、監(jiān)管機制、多主體共治、引入市場機制、加強和明晰主體間職權責的制度建設等方面獲得重大突破。2015年1月1日，新環(huán)保法將正式施行，作為史上最嚴環(huán)保法，必將對我國產生重大影響。與會專家學者和法律實務工作者圍繞環(huán)境保護法的修改與實施，重點探討了新環(huán)保法修改的得失、污染源監(jiān)管、環(huán)境信息公開制度、按日連續(xù)處罰制度、區(qū)域限批制度和環(huán)境公益訴訟制度等。

　　鹽城師范學院谷海霞講師對新環(huán)保法修改的得失進行了分析，認為新環(huán)保法實現(xiàn)了以下突破：第一，新環(huán)保法被定位為環(huán)境領域的基礎性、綜合性法律;第二，突出強調了生態(tài)文明、保護優(yōu)先、經濟社會可持續(xù)發(fā)展的理念;第三，采納了多元共治的現(xiàn)代治理模式;第四，在健全環(huán)保綜合決策機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制、推進環(huán)境信息公開和公眾參與、引入市場機制、加強和明晰各類主體職權責的制度建設等方面取得了重大突破。新環(huán)保法的不足在于：第一，全國人大常委會的立法權限與環(huán)保法的基本法位階不相符合;第二，新環(huán)保法關于民事責任等規(guī)定過于模糊、有歧義等。

　　蘇州大學法學院朱謙教授探討了我國污染源監(jiān)管環(huán)境信息公開制度的價值、演變及其趨向，認為污染源環(huán)境監(jiān)管信息的公開，能夠使公眾在知情的基礎上有效地參與環(huán)境監(jiān)督活動，促使排污單位主動進行環(huán)境治理，提升環(huán)境監(jiān)管機構的監(jiān)管效率和能力。我國污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開制度，經過零星立法、初步確立、系統(tǒng)推進到立法提升幾個階段發(fā)展，目前已經正式建立起來。今后，還需要在制度的體系化、信息公開的能力提升、環(huán)境信息數(shù)據庫建設以及法律的監(jiān)督制約細化等方面進一步完善。

　　東南大學法學院熊樟林博士對《環(huán)保法》第59條規(guī)定的按日處罰的性質進行了探討，認為將按日處罰理解為行政強制執(zhí)行或行政處罰都有問題。連續(xù)違法行為原則上只能被視為“法律的一行為”，禁止多罰。《環(huán)保法》第59條規(guī)定的連續(xù)處罰，只是作為該原則的例外。連續(xù)行為和繼續(xù)行為原則上都只能被視為“法律的一行為”，只能被處罰一次，但這只是一項整體原則，它現(xiàn)在正在發(fā)生著變化：第一種是通過立法形式設定個別性的例外，第二種是效仿刑法學研究的理論趨勢。因此，傳統(tǒng)上將連續(xù)違法行為以一行為論處的原則，現(xiàn)在可能正在發(fā)生變化。

　　南京航空航天大學尤春媛副教授認為，現(xiàn)行法律在限期治理的適用條件、適用對象、適用范圍、限期治理的決定權及管轄規(guī)定等方面存在諸多不足，應從環(huán)境限期治理法律體系、強化環(huán)境限期治理的執(zhí)法和司法監(jiān)督兩方面進行完善。

　　鹽城市水利局法規(guī)處處長馮兆云認為，新環(huán)保法對于水資源管理具有重要作用和啟示，水資源管理法應當與新環(huán)保法對接，積極運用有關規(guī)定，借鑒相關制度，完善配套措施，推進最嚴格水資源管理制度的有效實施。

　　揚州大學法學院陳承堂副教授從規(guī)制型法律的主體結構特征探討了當前公益訴訟立法所存在的問題。他認為，當前世界各國混合型市場經濟的發(fā)展催生了大量規(guī)制型法律，當作為“沉默的大多數(shù)”的規(guī)制受益人的利益沒有得到恰當代表的時候，公益訴訟便應運而生，這是因為由規(guī)制受益人提起的公益訴訟能夠破解對其“普遍利益”保護的司法困境。作為規(guī)制型法律的私人實施機制，公益訴訟所具有的主體的私人性與功能上的補充性特征決定了“法律規(guī)定的機關”不能享有公益訴訟起訴資格。事實上，由私人或作為私人之集合的社會團體享有公益訴訟起訴資格才能充分發(fā)揮公益訴訟應有的功能。

　　鎮(zhèn)江市檢察院民行處處長盧千紅探討了環(huán)境公益訴訟檢察體系的構建。認為我國環(huán)境公益訴訟在立案、事實認定及法律適用等諸多方面面臨困境，而檢察機關的法定身份和辦案能力使其在參與環(huán)境公益訴訟中具有獨特優(yōu)勢，依法行使檢察權既是對現(xiàn)實需要的回應，也是檢察機關職責之所在。檢察機關以督促履行職責、支持起訴和直接提起訴訟等方式參與環(huán)境公益訴訟。構建環(huán)境公益訴訟檢察體系的路徑：第一，明確檢察機關的訴訟主體地位;第二，配套相關制度;第三，對于后續(xù)出現(xiàn)的損害后果，原告有繼續(xù)追究的權利;第四，對賠償費用設立監(jiān)管機制。

　　三、江蘇環(huán)境資源法治建設

　　江蘇省人多地少，資源缺乏，特殊省情決定了江蘇生態(tài)文明建設的時空緊迫性。為保障新環(huán)保法有效實施和江蘇環(huán)境資源法治建設適時跟進，與會專家學者和法律實務工作者圍繞江蘇環(huán)境資源立法、執(zhí)法和司法進行了深入的探討。

　　常州大學法學院趙美珍教授、戈琳講師和張愛娥講師認為，應當建立地方政府與公眾環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境問責協(xié)同機制，充分發(fā)揮地方政府主導、公眾有序參與的作用，促進人與自然、人與社會和諧，以利于經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

　　省國土資源廳政策法規(guī)處處長林顥介紹了江蘇征地補償和被征地農民社會保障的制度設計和實踐做法。將被征地農民納入社會養(yǎng)老保險，是為了進一步保障被征地農民的長遠生計，也是落實相關政策法規(guī)的要求。《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》從以下幾個方面設計了被征地農民社會保障制度：第一，提高征地補償標準，建立動態(tài)調整機制;第二，調整保障方式，與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度全面接軌;第三，統(tǒng)籌當前生活和長遠生計，做到被征地農民應保盡保;第四，加大政府責任，優(yōu)先安排社會保障費用;第五，強化管理措施，確保征地補償和保障費用落實。此外，他還分析了《辦法》實施中存在的主要問題：一是資金壓力問題，二是新老政策的銜接問題。

　　常州市水利局水政水資源處處長盧保家認為，太湖流域水資源管理和水污染防治存在法律滯后、體制僵化、執(zhí)法不嚴和違法成本過低等問題。他建議：第一，由全國人大常委會專門制定《太湖流域水資源保護和水污染防治法》，完成單行法與基本法的立法對接;第二，建立太湖流域統(tǒng)一的有權威的水污染防治和水資源保護管理體制;第三，明確規(guī)定太湖流域實行統(tǒng)一的排放標準;第四，引入市場機制;第五，建立全流域統(tǒng)一的、獨立于地方政府的環(huán)保執(zhí)法體系。

　　中國海監(jiān)江蘇總隊副總隊長沈彥對江蘇海洋環(huán)境及其法治的歷史現(xiàn)狀進行了實證分析：來自水陸空的多源污染、大規(guī)模的圍填?；顒拥龋瑖乐負p害了海洋環(huán)境;有關法律法規(guī)嚴重滯后，法律供給不足;海陸分割的管理體制導致分工不明、職責不清、執(zhí)法不力;違法成本過低等。認為新環(huán)保法已將“海洋環(huán)境”納入該法“環(huán)境”范疇，在海洋環(huán)保立法和執(zhí)法中可以參考與引用新環(huán)保法行政強制、行政處罰及刑罰等有關規(guī)定，從而有效解決環(huán)保違法成本過低的問題。

　　省高級法院環(huán)境資源審判庭庭長劉建功對江蘇省環(huán)境司法的歷史、現(xiàn)狀和未來進行了梳理和思考。針對全省每年有數(shù)萬件環(huán)境投訴卻很少訴諸司法的現(xiàn)象，他分析原因主要在于：第一，指導思想。在經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間，地方政府往往更注重經濟發(fā)展。第二，機制層面。公檢法之間的溝通和合作存在障礙。第三，技術層面。環(huán)境訴訟面臨諸多技術上的難題，這些難題既有實體法方面的也有程序法方面的。除了法律依據不足，復雜的環(huán)境案件在現(xiàn)行實體法和程序法雙重證明標準的約束下，難以完成法定證明繼而認定法律事實。第四，政策方面。長期以來環(huán)境司法不能得到政策的有力支持。他認為，十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大決定為環(huán)境司法提供了前所未有的政策支持，新環(huán)保法也實現(xiàn)了多方面的突破，下一步應該以此為契機加強研究、積極探索解決上述問題的路徑和方法，開拓江蘇環(huán)境司法的新局面。

　　蘇州大學法學院焦艷鵬副教授認為，污染環(huán)境罪的判定受到實體法與程序法的雙重約束，而證明難是當前環(huán)境刑事司法工作的主要障礙，由此導致司法實踐中污染環(huán)境行為入罪的比例較低。為了程序法與實體法的雙重價值，需要把靜態(tài)的犯罪構成要件放到動態(tài)的刑事訴訟程序中，將入罪標準轉化為證據標準，實現(xiàn)程序法對實體法相關標準的控制，通過個案標準的準確判定，提高辦案質量，減少錯案風險，實現(xiàn)刑法與刑事司法的一體化。

　　四、環(huán)境資源法其他理論與實踐問題

　　與會專家學者和法律實務工作者還就環(huán)境資源法其他理論與實踐問題進行了專題研討。

　　江蘇大學文法學院董玉榮博士和鄒煥聰副教授探討了主體功能區(qū)生態(tài)補償協(xié)調機制的構建，認為主體功能區(qū)生態(tài)補償需要三種協(xié)調機制：第一，政府財政轉移支付和生態(tài)補償因素轉移的政策補償機制;第二，生態(tài)補償稅費制和排污權交易的市場調整機制;第三，環(huán)境責任保險補償基金和生態(tài)補償專項基金的社會補償機制。

　　東南大學法學院宋亞輝博士認為，當環(huán)境管制標準能夠達到社會最優(yōu)標準時，侵權責任將作為“查漏機制”彌補環(huán)境管制標準的執(zhí)行不足，這要求法院充分尊重管制標準，并承認合規(guī)抗辯的效力;當環(huán)境管制只能設定最低限度的“門檻性”標準時，侵權責任將作為“補缺機制”彌補管制標準的設計不足，法院因此要為排污企業(yè)“量身定做”最佳的行為謹慎標準，并在必要時否認合規(guī)抗辯的效力。由此形成的制度合作框架，從根本上解決了環(huán)境管制標準的侵權法效力問題，并能對相關法律現(xiàn)象做出全面解釋。

　　南京財經大學法學院陳紅梅副教授對我國相鄰環(huán)境權益私法保護的立法完善提出了自己的設想：將環(huán)境利益融入傳統(tǒng)法律并具體化為環(huán)境人格權進行保護。

　　蘇州大學法學院馮嘉副教授對地方性法規(guī)之“氣候資源歸國家所有”的規(guī)定提出質疑，認為此項規(guī)定超越了國家權力的邊界，是一項不合理的立法規(guī)定。

　　東南大學法學院單平基博士對我國水權轉讓規(guī)則的立法選擇進行了探討，認為水權轉讓規(guī)則是市場配置水資源的規(guī)范依據。我國“首例”水權轉讓案——“東陽—義烏水權轉讓”案只是滲入了市場因素，并非水權轉讓。水權轉讓是基于水權轉讓合同在不同民事主體之間的水權移轉，本質為一種物權變動，應與物權變動模式相銜接。水權轉讓合同是水權轉讓的原因(基礎)行為，水權轉讓登記是水權轉讓的構成要件，登記完成后方可產生水權變動的法律效果。水權轉讓的客體應以生產用水及娛樂性用水為主，生活用水及生態(tài)環(huán)境用水不宜允許轉讓，當水權轉讓不改變用水目的時，可自由進行，當水權轉讓改變用水目的時，應允許較低位序的水權轉為較高位序的水權，當水權由較高位序向較低位序轉讓時，應取得水權許可機關的批準。