寧波市法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、浙江大學(xué)光華法學(xué)院法學(xué)博士后、浙江萬里學(xué)院法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任易凌教授在其主持的2008年國家社科基金項(xiàng)目(08BFX002)和2011年浙江省社科重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)課題(11JDHY02Z)的階段性成果《長三角海洋經(jīng)濟(jì)一體化需突破制度性障礙》一文中指出，長三角在海洋資源、海洋環(huán)境等法規(guī)方面存在大量的差異沖突現(xiàn)象，從一時(shí)一地看某些海洋法規(guī)差異似乎有道理，但是放到區(qū)域整體和區(qū)域一體化目標(biāo)上看卻是一種非合作博弈，陷入了“囚徒困境”之境地，對(duì)區(qū)域整體乃至各地的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展均是不利的，極大地影響了區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)一體化的法治進(jìn)程，阻礙了海洋示范區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐，已成為長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)現(xiàn)的制度性障礙!要解決這些問題，需加強(qiáng)區(qū)域海洋立法溝通，避免法規(guī)沖突，突破制度性障礙，對(duì)現(xiàn)有的海洋法規(guī)資源進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合。

　　一、長三角海洋法規(guī)差異沖突現(xiàn)狀

　　(一)海洋功能區(qū)劃公布時(shí)間的差異

　　對(duì)于海洋功能區(qū)劃，浙江省和江蘇省向社會(huì)公布的時(shí)間存有差異。見下表：

　　表一：海洋功能區(qū)劃公布時(shí)間差異表

　　5個(gè)工作日為一周，20個(gè)工作日差不多是一個(gè)月。江蘇省比浙江省快一個(gè)多月公布海洋功能區(qū)域規(guī)劃，相對(duì)來說更早獲得海域使用權(quán)。及時(shí)公布海洋功能區(qū)域規(guī)劃有利于用海人員早些獲得用海區(qū)域，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和利益。同樣是用海人員，浙江省的就要比江蘇省晚一個(gè)月才能獲得用海區(qū)域，權(quán)利獲得相對(duì)滯后，影響了區(qū)域公平，也不利于海洋區(qū)域規(guī)則一體化的發(fā)展。上海市對(duì)此沒有具體規(guī)定，建議其明確立法。

　　(二)對(duì)未辦理臨時(shí)海域使用證行政處罰的差異

　　表二：行政處罰差異表

　　浙江省規(guī)定未辦理臨時(shí)海域使用證處罰的下限是1萬元，上限是5萬元，上海市規(guī)定的下限是0.3萬元，上限是3萬元。兩地的罰款力度懸殊將導(dǎo)致處罰不公。一方面，不利于長三角各地政府對(duì)海域使用的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理;另一方面，處罰不公會(huì)引起用海人員的不服，有損法律權(quán)威，也不利于長三角海洋法制一體化的發(fā)展。另外, 江蘇省對(duì)此沒有同一類別的行政處罰規(guī)定, 建議其完善相關(guān)立法, 填補(bǔ)空白。

　　(三)未經(jīng)批準(zhǔn)引進(jìn)海洋動(dòng)植物物種對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成危害的處罰差異

　　表三：法律責(zé)任罰款差異表

　　浙江省對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)引進(jìn)海洋動(dòng)植物物種對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成危害罰款的下限是0.5萬元，而江蘇省的下限是2萬元，兩者相差4倍;浙江省對(duì)擅自改變海島地形、岸灘及海島周圍海域生態(tài)環(huán)境罰款的上限是10萬元，而江蘇省的上限是20萬元，兩者相差10萬元之多。對(duì)于同事項(xiàng)、同責(zé)任而在同一區(qū)域處罰力度的不同，將導(dǎo)致處罰不公，也不利于區(qū)域規(guī)則一體化的發(fā)展。罰款額過低時(shí)，懲罰的威懾作用不能充分發(fā)揮;而罰款額過高又會(huì)過度損害海域使用人的經(jīng)濟(jì)利益。因此，為了體現(xiàn)區(qū)域公平,在區(qū)域海事立法協(xié)調(diào)中有必要統(tǒng)一區(qū)域罰款力度及規(guī)則。

　　(四)鰻苗捕漁期規(guī)定的差異

　　表四：鰻苗捕漁期差異表

　　通過數(shù)軸圖可以發(fā)現(xiàn)，寧波市象山港和上海市對(duì)鰻苗捕魚期的開漁日和結(jié)束期均不同，且上海比寧波的捕魚期多一個(gè)月，差異較大，只有在2月1日至3月15日期間兩個(gè)地區(qū)才是一致的。上海在寧波的上方，擁有同一片海域，鰻苗的捕漁期不同會(huì)導(dǎo)致不能統(tǒng)一合理的利用鰻苗資源，不僅會(huì)導(dǎo)致漁業(yè)資源分配不公，而且時(shí)間不同步還會(huì)帶來一定的鰻苗生態(tài)破壞，影響區(qū)域漁業(yè)資源的合理捕澇及優(yōu)化配置。

　　正是區(qū)域海洋法規(guī)之間存在的諸多差異沖突，導(dǎo)致了長三角各地各立、各執(zhí)己法，形成各自為政的格局，阻礙了長三角海洋環(huán)境保護(hù)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)!也導(dǎo)致海洋跨界損害污染、水域上下游綜合治理難等問題層出不窮。因此，海洋環(huán)境保護(hù)一體化目標(biāo)對(duì)長三角區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。

　　二、長三角海洋法規(guī)沖突的協(xié)調(diào)對(duì)策和建議

　　長三角要實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)一體化，需要突破和跨越制度性障礙。針對(duì)區(qū)域海洋法規(guī)沖突之現(xiàn)狀，建議實(shí)施如下對(duì)策和措施以實(shí)現(xiàn)其突破:

　　(一)轉(zhuǎn)變理念，加強(qiáng)區(qū)域公共利益的認(rèn)同

　　理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，要有效協(xié)調(diào)海洋法規(guī)沖突，首先需要理念創(chuàng)新，去除“各掃門前雪”的舊理念，確立“區(qū)域共同利益”的新理念。長三角各地政府如果沒有區(qū)域整體的利益觀念，而只抱“獨(dú)善其身”的心態(tài)，極不利于長三角經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在涉及地方利益時(shí)，要從大局和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，堅(jiān)持區(qū)域公共利益價(jià)值取向，以合作協(xié)調(diào)的態(tài)度來解決問題，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域海洋公共利益的最優(yōu)化。

　　(二)明確立法協(xié)調(diào)范圍

　　區(qū)域法規(guī)差異有合理差異和不合理差異之分，不合理差異可歸屬于沖突。長三角省級(jí)行政區(qū)劃的劃分，有其歷史和客觀原因，彼此間存在差異也是一種客觀現(xiàn)象。因此，我們需要協(xié)調(diào)和解決的是區(qū)域法規(guī)中同類事項(xiàng)規(guī)定不一致而導(dǎo)致負(fù)面效果的那部分法規(guī)，以及與國家上位法發(fā)生沖突的法規(guī)。立法協(xié)調(diào)的范圍應(yīng)確定為涉及長三角共同利益的事項(xiàng)，如區(qū)域海洋資源交易、海洋環(huán)境資源保護(hù)以及跨區(qū)域海洋利益沖突與協(xié)調(diào)等領(lǐng)域和范圍。

　　(三)清理修改區(qū)域海洋法規(guī)沖突

　　為了化解海洋法規(guī)沖突，促進(jìn)長三角海洋經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，建議對(duì)長三角存在的海洋法規(guī)沖突予以修改或廢止。對(duì)有爭議的，不適應(yīng)長三角海洋經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的法規(guī)政策應(yīng)進(jìn)行修改;對(duì)牽涉面廣，存在嚴(yán)重沖突的法規(guī)則需要考慮重新制定，但這需綜合全局進(jìn)行全盤考慮。

　　(四)建立區(qū)域海洋法規(guī)沖突協(xié)調(diào)機(jī)制

　　建議長三角設(shè)立海洋都市聯(lián)盟，創(chuàng)立海洋局行政主管部門負(fù)責(zé)人論壇、海洋法制研究會(huì)、行業(yè)聯(lián)合會(huì)等區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制。具體可成立負(fù)責(zé)區(qū)域海洋管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)——長三角海洋管理委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)可由相關(guān)海洋部門領(lǐng)導(dǎo)、公共管理和法律方面的專家組成，具體負(fù)責(zé)區(qū)域海洋規(guī)劃工作，組織實(shí)施跨區(qū)域重大海洋項(xiàng)目，組織研究重大海洋問題，協(xié)調(diào)解決海洋法規(guī)沖突,審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域海洋合作規(guī)劃的執(zhí)行等。

　　(五)實(shí)施區(qū)域協(xié)作立法

　　開展區(qū)域協(xié)作立法是解決長三角海洋法規(guī)沖突最有效的途徑之一。建議長三角地方人大或政府可成立聯(lián)合工作組開展協(xié)作立法，制定共同法規(guī)草案，然后各自頒布實(shí)施。對(duì)于有共性的立法項(xiàng)目，可由一省或一市牽頭組織起草，其他省市予以配合，立法結(jié)果由二省一市資源共享。這種立法協(xié)作的好處是：它是一種工作協(xié)作，不涉及到立法權(quán)限的改變, 它在技術(shù)層面上解決了長三角沒有區(qū)域立法權(quán)這一難題。這種立法協(xié)作既可節(jié)約寶貴、稀缺的立法資源，又能從源頭上避免區(qū)域立法沖突，從而有效規(guī)范和促進(jìn)長三角海洋一體化的法制進(jìn)程。長三角區(qū)域協(xié)作立法的實(shí)踐不僅對(duì)國內(nèi)其他區(qū)域法治一體化的實(shí)現(xiàn)有借鑒意義，而且對(duì)我國其他省市間的法治協(xié)調(diào)乃至全國市場規(guī)則的統(tǒng)一也有示范意義。

　　(六)制定《區(qū)域海洋發(fā)展促進(jìn)法》等區(qū)域性法律法規(guī)，構(gòu)建區(qū)域海洋法制一體化的法律法規(guī)體系

　　針對(duì)我國區(qū)域海洋協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)的缺位問題, 建議由全國人大或國務(wù)院制定《區(qū)域海洋發(fā)展促進(jìn)法》、《區(qū)域海洋發(fā)展示范區(qū)條例》等區(qū)域性海洋法律法規(guī)，構(gòu)建和完善我國區(qū)域海洋法制一體化的法律法規(guī)體系。