2013年12月15日、16日，廣東、湖北兩省法學(xué)會行政法學(xué)研究會在廣州聯(lián)合舉行2013年年會，與會專家學(xué)者與實(shí)務(wù)部門人員就“社會治理與信訪制度改革”這一領(lǐng)域亟待解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題及對策展開了深入研究和熱烈討論。主要觀點(diǎn)如下：

　　一、關(guān)于信訪法治化的基本理論存在的若干問題及對策建議

　　(一)信訪結(jié)果存在不確定性

　　信訪結(jié)果不確定性的生成邏輯既包括信訪制度本身的因素，比如信訪治理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信訪終結(jié)程序不規(guī)范，又包括外部因素的推動，如信訪治理的非制度化和政治化，只有針對信訪結(jié)果不確定性生成邏輯背后的原因一一破解，才會真正解決信訪結(jié)果不確定性這一信訪制度中的難題。

　　(二)信訪組織體制的法治化理論有待完善

　　科學(xué)合理的信訪組織體制是信訪問題有效解決的組織保證。然而，現(xiàn)實(shí)中信訪組織體制卻存在信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置繁多龐雜、責(zé)任劃分不清、缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一等諸多問題。

　　(三)信訪制度的合理定位尚未確定

　　各地頻頻出現(xiàn)“信訪洪峰”，出現(xiàn)信訪不信法的傾向，信訪方式屢受青睞更使原本被寄予厚望的信訪制度面臨新的挑戰(zhàn)，信訪制度在我國的合理定位和權(quán)利救濟(jì)功能問題更成為了信訪制度改革所面臨的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。

　　對策與建議:

　　(一)消除信訪結(jié)果的不確定性

　　一是依法規(guī)范信訪行為。暢通信訪渠道，對不按規(guī)定行使信訪權(quán)導(dǎo)致的違反法律法規(guī)的信訪行為，或無正當(dāng)理由的過分鬧訪甚至纏訪行為要依法嚴(yán)肅處理。二是信訪制度的法治化。把信訪引入正常軌道上來，早日實(shí)現(xiàn)信訪的法治化。當(dāng)下的任務(wù)就是待時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定《信訪法》。三是信訪治理方式制度化。比如可以采取信訪事項(xiàng)公示制度。

　　(二)完善信訪組織體制法治化

　　一是強(qiáng)化人大信訪組織體制，將信訪機(jī)構(gòu)由人大常委會辦公廳(室)下設(shè)升格為人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，而不是位居人大、黨委之下的一個(gè)辦公機(jī)構(gòu)。二是把信訪工作機(jī)構(gòu)與信訪事務(wù)的處理機(jī)關(guān)分離出來。三是將當(dāng)事人申請法院再審、申請檢察院檢察建議和抗訴從信訪中剝離出來，回歸其司法救濟(jì)途徑。

　　(三)合理定位信訪制度

　　信訪制度應(yīng)當(dāng)回歸政治功能。信訪就是政治試圖爭奪、控制、主導(dǎo)行政的一個(gè)重要方式。信訪的政治功能的意義就在于，公民通過信訪參與政治，監(jiān)督行政(權(quán)力)，培養(yǎng)政治德性和政治認(rèn)同。

　　二、關(guān)于信訪法治化的改革路徑存在的若干問題及對策建議

　　(一)信訪改革的基本方向有待探討

　　當(dāng)前的信訪案件主要由于執(zhí)行引起，因而信訪的民主協(xié)商功能也應(yīng)主要施行于執(zhí)法者與當(dāng)事人之間，它就是十八大三中全會決議提出的“就地解決”問題的信訪機(jī)制。而上訪的實(shí)質(zhì)，是提請決策層干預(yù)具體執(zhí)行問題，是一種“衡平法”式的彌補(bǔ)性手段，只能不得已而用之。

　　(二)”信訪不信法”難題有待破解

　　現(xiàn)階段信訪困境主要是大量行政糾紛、行政救濟(jì)案件當(dāng)事人沒有按照法律途徑尋求救濟(jì)，而是直接向政府尋求救濟(jì)。原因很大程度是因?yàn)槲覈癖妼Ψ赏緩饺狈φJ(rèn)識和了解，導(dǎo)致法律途徑利用率太低。

　　(三)社會轉(zhuǎn)型期的信訪制度如何改革有待研究

　　當(dāng)前信訪問題突出，是與我國社會大變革、大轉(zhuǎn)型進(jìn)程相伴隨的特有現(xiàn)象。要根本解決信訪問題，化解矛盾糾紛，必須從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，大力推進(jìn)和諧社會建設(shè)，從深化信訪制度改革入手，走法治化道路。

　　(四)網(wǎng)上信訪的輿情應(yīng)對機(jī)制有待構(gòu)建

　　隨著信息科技革命的發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)的興起，網(wǎng)絡(luò)信訪也開始成為一種重要的信訪途徑。網(wǎng)絡(luò)信訪在擴(kuò)大信訪主體范圍、降低信訪成本、保障社會監(jiān)督和提高信訪透明度等方面有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。但網(wǎng)絡(luò)信訪也不可避免的造成網(wǎng)絡(luò)輿情泛濫，甚至釀成一系列社會公共事件。

　　對策與建議：

　　(一)從分權(quán)原則出發(fā)明確信訪制度的改革方向

　　信訪制度未來的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是借力執(zhí)法者和當(dāng)事人之間的對話、溝通。決策層面的問題應(yīng)當(dāng)交給上訪來解決，執(zhí)行層面的問題應(yīng)當(dāng)通過信訪中的直訪來解決,由上級領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)交給人大，由人大來決定決策是否合理。

　　(二)關(guān)于”信訪不信法”難題的破解對策

　　一是保留政府領(lǐng)導(dǎo)下的信訪機(jī)構(gòu)，取消各行政部門的信訪機(jī)構(gòu)，行政部門設(shè)意見箱處理相關(guān)建議即可。二是信訪機(jī)構(gòu)收到的并未涉訴的行政糾紛案件需救濟(jì)的可根據(jù)《行政復(fù)議法》直接轉(zhuǎn)交政府法制辦。據(jù)此，可將政府法制辦調(diào)整至信訪局，但仍保留其原來的工作職能屬性與原政府單位的隸屬關(guān)系，以一套人馬兩個(gè)牌子的形式入駐信訪機(jī)構(gòu)。三是在復(fù)議的工作模式上，可以增加簡易復(fù)議程序、復(fù)議庭等審理方式及復(fù)議調(diào)解來滿足各種不同類型的行政救濟(jì)需要,從而逐步破解”信訪不信法”的難題。

　　(三)改革社會轉(zhuǎn)型期信訪制度的對策

　　一是將涉訴案件回歸司法,尊重司法的權(quán)威性和終局性。二是嚴(yán)格信訪案件受理的權(quán)限，將信訪制度的實(shí)質(zhì)保留在黨政機(jī)關(guān)中。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該弱化相關(guān)的信訪功能，更多地精力還是集中于司法審判和檢察工作。三是確立信訪行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)行制度，以及必要時(shí)要與司法制度相銜接。解決群眾詬病的信訪制度無處理權(quán)或處理起來杳無音信。四是改革信訪工作績效考核的方式。此外，應(yīng)當(dāng)完善和創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，完善和創(chuàng)新信訪制度等。

　　(四)網(wǎng)上信訪機(jī)制完善的對策

　　應(yīng)當(dāng)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)信訪宣傳引導(dǎo)機(jī)制、推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名信訪、建構(gòu)輿情監(jiān)控預(yù)警機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)輿情疏導(dǎo)制度、強(qiáng)化信訪信息公開等。

　　三、關(guān)于信訪法治化的制度設(shè)計(jì)

　　與會學(xué)者認(rèn)為，要按照+八屆三中全會關(guān)于”把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?！钡目傄螅龊眯旁L法治化的頂層設(shè)計(jì)和具體制度設(shè)計(jì)。具體建議如下：

　　(一)信訪聽證制度的完善路徑

　　一是明確信訪聽證的適用范圍。應(yīng)當(dāng)在對各地信訪聽證暫行辦法的合理、合法化進(jìn)行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，采用列舉概括加排除的方式，界定信訪聽證的適用范圍，做出相對統(tǒng)一的規(guī)定。二是規(guī)范聽證程序，明確程序違法后果。對于程序違法行為，在程序違法后果的設(shè)置上，應(yīng)參照我國的相關(guān)法律規(guī)定，明確信訪聽證程序違法對其行為效力的影響，包括無效、撤銷、補(bǔ)正、更正等法律后果。此外，還應(yīng)追究相關(guān)行政人員的行政責(zé)任。三是加強(qiáng)重視對信訪聽證的監(jiān)督。包括對聽證準(zhǔn)備的監(jiān)督，對聽證過程的監(jiān)督，以及對聽證結(jié)論落實(shí)的監(jiān)督等方面。四是借鑒法院庭審的模式，允許旁聽，接受社會監(jiān)督。涉及重大信訪案件，必要時(shí)，上級機(jī)關(guān)可派員觀摩指導(dǎo)。五是提高信訪聽證人員的專業(yè)素質(zhì)。

　　(二)信訪終結(jié)制度的改革方向

　　-是制定出臺規(guī)范信訪工作的相關(guān)法律，從法律層面上解決信訪終結(jié)制度無法可依的局面。二是堅(jiān)持三個(gè)原則：維護(hù)群眾利益原則、信訪工作法制化原則、維護(hù)社會穩(wěn)定原則。三是嚴(yán)把四個(gè)關(guān)口：準(zhǔn)入關(guān)、調(diào)查取證關(guān)、審查審核關(guān)、結(jié)案善后關(guān)。四是處理好五對關(guān)系：程序和實(shí)體的關(guān)系、上級與下級之間的關(guān)系、部門與部門之間的關(guān)系、信訪與社會穩(wěn)定的關(guān)系、信訪與社會救助的關(guān)系。

　　(三)信訪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與否的考量因素

　　-要加快信訪立法，提高信訪機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位，為信訪機(jī)構(gòu)獨(dú)立提供法律依據(jù)。二要確保信訪機(jī)構(gòu)的財(cái)政獨(dú)立、嚴(yán)格選拔程序，嚴(yán)格兼職資格限制，提高信訪機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)素質(zhì)以及完善對信訪機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。三要將信訪機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來，專門針對失當(dāng)行政行為提供救濟(jì)、針對個(gè)案化進(jìn)行處理。

　　四、關(guān)于涉訴涉檢信訪問題

　　(一)法院的涉訴信訪處理機(jī)制存在困境

　　涉訴信訪不僅加大了法院的工作負(fù)擔(dān)，更使司法終局性、規(guī)則性受損、抑制性加強(qiáng)，使法院工作陷入困境。涉訴信訪困境根本原因在于信訪與司法兩種制度的不兼容性、矛盾性，包括司法程序嚴(yán)格性與信訪流程隨意性間的矛盾、司法功能有限性與信訪訴求無限性間的矛盾以及司法效力終局性與信訪結(jié)果反復(fù)性間的矛盾。

　　(二)信訪申訴制度亟待改革

　　近年來，各級法院受理的信訪申訴案件不斷上升，信訪訴求的處理難度越來越大，矛盾越來越突出，這對于法院的信訪申訴工作既是考驗(yàn)，也是挑戰(zhàn)。

　　(三)檢察機(jī)關(guān)的涉訴信訪工作機(jī)制

　　新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門受理查辦案件的職責(zé)范圍，將不立案線索事后審查制度法律化，擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)控告申訴部門的受案范圍。

　　(四)分離涉訴信訪制度的構(gòu)建

　　涉訴信訪的獨(dú)特之處在于其與訴訟活動的關(guān)聯(lián)性，性質(zhì)上屬于涉訴爭議事項(xiàng)，其外延限定在訴訟程序和實(shí)體自身。這說明了涉訴信訪與普通信訪存在著質(zhì)的差異，也決定了有必要將涉訴信訪從普通信訪中分離出來，并為之構(gòu)建相對獨(dú)立的處理程序與機(jī)制。

　　對策與建議：

　　(一)步出涉訴信訪困境的思路

　　既然涉訴信訪是一種制度性困境，步出這種困境的根本之道就在于將兩種制度相剝離，回歸各自的本位。首先，要恢復(fù)信訪制度的民意表達(dá)本質(zhì)，剔除權(quán)利救濟(jì)屬性。其次，要還原法院糾紛解決機(jī)制的核心地位，提高司法的糾紛解決能力。還原司法對涉訴信訪案件的法定程序內(nèi)處理權(quán)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，還要加快信訪立法，建立健全各種信訪法律規(guī)范和相應(yīng)的信訪機(jī)制。建立多元化的信訪調(diào)處機(jī)制，包括建立信訪代理制度、建立網(wǎng)絡(luò)信訪制度和完善涉法涉訴信訪聽證制度。提高信訪人信訪能力和信訪機(jī)關(guān)處訪能力。

　　(二)加強(qiáng)對信訪申訴制度意義的認(rèn)識

　　法院根據(jù)申訴人的申請對已發(fā)生法律效力的再審民事判決書進(jìn)行立案審查的意義在于：第一，通過申訴人的申訴詳細(xì)了解申請人對已發(fā)生法律效力的再審民事判決書的意見，有利于做好息訴化解工作，有利于發(fā)現(xiàn)及糾正原生效判決書的錯(cuò)誤。第二，上級法院加強(qiáng)信訪申訴工作，有利于監(jiān)督下一級法院公平、公正判案，盡量減少錯(cuò)案的發(fā)生等。

　　(三)檢察機(jī)關(guān)信訪工作的創(chuàng)新和發(fā)展

　　檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，樹立正確執(zhí)法理念：第一是領(lǐng)導(dǎo)重視。這是解決涉法涉訴信訪突出問題的前提。第二是依法解決。用法律手段和法律途徑解決涉法涉訴問題，始終是長期的制度安排和選擇。第三是執(zhí)法為民與“不干擾辦案”之間的平衡。此外，還有落實(shí)首辦責(zé)任制、完善快速應(yīng)對機(jī)制、信訪積案處理機(jī)制的建議。

　　(四)構(gòu)建涉訴信訪處理的系統(tǒng)程序與機(jī)制

　　一要建構(gòu)涉訴信訪傳送機(jī)制。首先要確立信訪性質(zhì)判斷程序，區(qū)分涉訴信訪與其他信訪，并將涉訴信訪轉(zhuǎn)交有相應(yīng)處理權(quán)限的司法機(jī)關(guān)處理;其次，在各級人民法院的信訪部門中設(shè)置專門的涉訴信訪工作機(jī)構(gòu)，以接收處理來自各國家機(jī)關(guān)的涉訴信訪。二要規(guī)范涉訴信訪說明理由制度對轉(zhuǎn)交至司法機(jī)關(guān)處理的信訪事項(xiàng)。三要建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。其應(yīng)當(dāng)遵守以下程序：申報(bào)，審查，決定，送達(dá)，備案。對在涉訴信訪終結(jié)后信訪人確有經(jīng)濟(jì)困難或其他困難的，還應(yīng)當(dāng)將其納入社會救助機(jī)構(gòu)和社會保障體制內(nèi)妥善化解。