時間:2015-03-19 來源:中國法學(xué)網(wǎng) 責(zé)任編輯:elite
巡視制度是中國古代監(jiān)察制度的主要形式,其顯著特征是皇帝和中央監(jiān)察機關(guān)定期或臨時派遣官員巡視地方,以達(dá)到監(jiān)察百官、察舉非法、反腐肅貪和懲奸除惡等作用。巡視制度是具有中國特色的官制文化的重要組成部分,它萌芽于“三皇五帝”時代,確立于秦漢,完備于隋唐宋,成熟和強化于元明清時期,歷代相沿,經(jīng)久不衰。在形式上,有皇帝親自巡視,也有皇帝派遣官員代為巡視,后來逐漸發(fā)展為設(shè)立中央和地方監(jiān)察機關(guān),派遣巡官到中央部門和地方巡視。巡視既有明察,也有暗訪。明察是公開巡官身份,所到之處,“地動山搖”;暗訪是不張聲勢地深入民間微服私訪,謂之“行路御史”。巡視制度是中國每個朝代的君主都采用的一種監(jiān)督行政官員的監(jiān)察形式,目的是震懾百官,鞏固和強化其統(tǒng)治地位,因此在國家監(jiān)督體制中具有舉足輕重的地位和作用。
萌芽時期
在遠(yuǎn)古的堯、舜、禹時代,“天子適諸侯,為巡守(狩)”,即天子對各地進(jìn)行自上而下的巡察,形成了后來巡視制度的雛形。如堯命舜攝行天子之政,舜即開始巡視東南西北四方,確立了“五歲一巡狩”的制度?!渡袝?舜典》記載了舜巡視四方的情況:“歲二月,東巡守,至于岱宗,柴。”此后,夏、商、周三代均循此制,但天子巡狩的時間各不相同?!渡袝?甘誓》有夏啟“乃召六卿”議事的記載,商代甲骨文中也有“東吏來”,“乃令西吏”等記載,“東吏”和“西吏”指派于東或于西的使者,其所負(fù)使命即有監(jiān)察諸侯國對中央是否忠誠并向天子匯報的職責(zé)。西周時設(shè)立監(jiān)察御史,但只是君王左右負(fù)責(zé)擬文記事、保管典籍的官吏。當(dāng)時設(shè)有稱為“方伯”的官吏,“受命于王”,對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進(jìn)行監(jiān)察。至春秋戰(zhàn)國時期,巡視仍以國君為主,國王有“巡縣之制”,國君、相國、郡守都可以巡視地方。監(jiān)察御史也開始行使監(jiān)察職能。齊相管仲認(rèn)為,監(jiān)察御史對于君主統(tǒng)治具有主動性,“一曰長目,二曰飛耳,三曰樹明”。從總體上看,“巡行”的最初作用是為了維護(hù)部族間的秩序,方便天子了解諸侯治理政務(wù)的情況,雖然也有整頓吏制,糾察不法行為以及選拔人才的作用,但沒有形成制度,偶然性很大。而且,這時的巡視并不是專職巡視,既沒有獨立的巡視機構(gòu)和體系,也沒有專職的巡視使臣和法規(guī),巡視和監(jiān)察活動也比較簡單,因此僅僅是巡視制度的萌芽和初創(chuàng)階段。
建立時期
秦始皇統(tǒng)一六國后,先后五次“巡行”,以加強中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。同時,改以前的“方伯”巡視為中央派人巡視和郡級定人巡視。朝廷三公之一的“御史大夫”最重要的職責(zé)是監(jiān)察百官,等于副丞相,可以遞補相位,其下有御史中丞、侍御史等,位高權(quán)重,百官畏之如“風(fēng)霜”。后有詩云:“扶顛待柱石,獨坐飛風(fēng)霜?!睗h承秦制,設(shè)御史臺,隸屬少府,“內(nèi)承本朝之風(fēng)化,外佐丞相統(tǒng)理天下”,其監(jiān)察范圍包括“詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、徭賦不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所當(dāng)服”。當(dāng)時御史中丞與尚書、司隸校尉朝會皆專席而坐,史稱“三獨坐”,地位十分顯赫。漢武帝時,創(chuàng)設(shè)了對地方監(jiān)察的刺史制度,采用巡視的方法監(jiān)察郡縣,開始了中央政府監(jiān)察官員巡察地方的先例。漢武帝把全國分為十三部,每部設(shè)立一名刺史,其工作方法是“乘傳周流”,其職責(zé)被欽定為《六條問事》。刺史定期巡察所轄郡國,稱為“行部”,監(jiān)察郡守、國相、諸王不法行為。同時,還設(shè)立了督郵察縣制度,即在郡級地方政府增設(shè)督郵一職,采取巡部方式,掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。為了防止監(jiān)察機構(gòu)坐大失控,朝廷規(guī)定監(jiān)察官員必須接受監(jiān)督,所謂“懼宰官之不修,立監(jiān)牧以董之;畏督監(jiān)之容曲,設(shè)司察以糾之;宰、牧相累,監(jiān)、察相司”。宰、牧相累,是行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間相互制約;監(jiān)、察相司,是監(jiān)察機構(gòu)之間相互監(jiān)察。這一時期是巡視制度的發(fā)韌期和建立期,其顯著特征是分層與分部巡視相結(jié)合,有章可循,職權(quán)分明,各司其責(zé)。至魏晉時,御史臺脫離少府,成為獨立的監(jiān)察機關(guān),由皇帝直屬,號稱“天子耳目”。南北朝時期,司隸校尉合歸御史臺。御史臺則完全躍出百官之列,成為直接受命于皇帝的監(jiān)察機構(gòu),稱為“南臺”或“南司”,地位特殊。
完備時期
隋朝仍沿襲御史臺制度,以御史大夫為首長,設(shè)監(jiān)察御史巡察地方。監(jiān)察御史代表皇帝出巡地方,監(jiān)察郡縣,以保證中央集權(quán)的統(tǒng)一性。為了進(jìn)一步加強巡視制度,隋在御史臺之外又增設(shè)司隸、謁者二臺,三臺分理監(jiān)察。司隸臺是專門監(jiān)察諸郡的機構(gòu),以司隸大夫為長官,佐官有別駕二人,分監(jiān)京師和東都;所屬刺史十四人,掌巡察畿外諸郡。每年二月巡郡,十月入奏。又頒布“司隸六”的監(jiān)察法條,制定《開皇律》的刑律,建立起一套較為完備的巡視機制。唐初,隨著中央集權(quán)不斷增強,巡視制度有了較大發(fā)展。首先,中央御史臺分設(shè)三院,各司其職,分工明確:臺院是御史大夫本部,主掌糾察中央百官;殿院主管殿廷供奉之儀式,并隨皇帝巡幸;察院負(fù)責(zé)地方巡察。在“一臺三院”的體制內(nèi),各部門職責(zé)明確,互相配合,對中央和地方形成系統(tǒng)分察制度,而且法規(guī)完備,為以后歷朝所效仿。其次,建立了“分道巡按”制度,以彌補御史臺不定期出巡的不足?!胺值姥舶础笔侵醒雽Φ胤降囊环N經(jīng)常性的巡回監(jiān)察制度,擔(dān)任巡按使的官員可以是監(jiān)察御史,也可以是其他御史甚至行政官員。貞觀時,天下分為十道,定期派遣官員巡察地方?!缎绿茣份d,貞觀初年“遣大使十三人巡省天下諸州,水旱則遣使,有巡察、安撫、存撫之名”。武則天時巡按使定額八人,每年春秋兩季出巡地方。唐中宗時,設(shè)各道臺使二十人,選擇內(nèi)外官五品以下賢明清廉者充任。巡按使的職責(zé)是代天子出巡,“大事奏裁,小事立斷”。宋朝繼承了唐代的三院御使之設(shè),御史掌握“肅正紀(jì)鋼,糾劾不法,自朝廷至州縣,由宰相及于百官不守典法,皆合彈奏”的職權(quán),又將門下等省的諫諍權(quán)別立為諫院。此前,御史主彈劾,言諫主諷諍,到宋代御史可以參與言事諫諍,形成臺諫合一,成為很大的制約力量,以至于出現(xiàn)“宰相但奉臺諫風(fēng)旨而已”的局面。宋代對地方巡察的機構(gòu)總稱為“監(jiān)司”,皇帝可以通過監(jiān)司出巡制控制地方官吏。依律,監(jiān)司要在一年或二年內(nèi)巡遍所轄地區(qū),出巡時在地方上逗留的時間“無公事不得住過三日”,違反規(guī)定的監(jiān)司就會受到處罰。
成熟時期
元代以后,巡視制度得以進(jìn)一步強化。元世祖至元二十八年,詔書云:“改提刑按察司為肅政廉訪司,每道仍設(shè)官八員,除二使留司以總制一道,余六人分臨所部,如民事、錢谷、官吏奸弊,一切委之。俟歲終,省、臺遣官考其功效。”當(dāng)時,全國劃分為二十二個監(jiān)察區(qū),察院派“肅政廉訪使”常駐地方,并在江南和陜西設(shè)“行御史臺”,作為中央御史臺的派出機構(gòu),以統(tǒng)治各道。根據(jù)規(guī)定,廉訪使除兩人留守外,其他人員一年的主要工作就是巡視各地,“副使以下,每歳二月分蒞按治,十月還司”,負(fù)責(zé)對所屬地區(qū)路、府、州、縣經(jīng)常性的巡察任務(wù)。明初,太祖朱元璋經(jīng)常不定期派出監(jiān)察御史巡按地方。他在敕諭中反復(fù)重申:“風(fēng)憲作朕耳目,任得其人,自無壅弊之患?!泵鞒勺嬷扉次缓?,正式確立御史巡按制度,按當(dāng)時十三省區(qū)劃設(shè)十三道監(jiān)察御史一百一十人,再從中選派巡按御史。選派巡按御史的條件和程序十分嚴(yán)格,先由都察院選出兩名候選人,引至皇帝面前,請皇帝欽點一名。明成祖稱:“御史,朝廷耳目,非老成識體者不任?!笔辣O(jiān)察御史平時歸中央都察院管理,但在履行職能時卻不受都察院控制,直接對皇帝負(fù)責(zé)。巡按御史代表皇帝巡視地方又叫“巡方御史”,俗稱“八府巡按”,權(quán)力極大。每當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生重大事件,皇帝就派較高級別的都御史帶銜出巡,不僅行監(jiān)察權(quán),有時也兼管行政、民政叫“巡撫”。開始是臨時性派遣,后固定設(shè)在內(nèi)地或邊疆地區(qū)。這是巡視制度被強化和日益成熟的一個重要表現(xiàn)。此外,為監(jiān)督六部的活動,明朝還在中央設(shè)立“六科給事中”,“掌稽察六部百司之事”,并在各省設(shè)提刑按察司,負(fù)責(zé)對所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。多種方式相互交叉,相互補充,形成了全新的巡視體系。再加上“東廠”和“西廠”的特務(wù)機構(gòu),明王朝對中央和地方官員的控制可以說達(dá)到了空前的程度。清襲明制,由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對地方進(jìn)行巡視,不同的是將監(jiān)察御史改為十五道,比較精簡。但清朝御史機構(gòu)的地位進(jìn)一步提高,都察院不僅“糾劾百司,辨明冤枉,提督各道”,還有代“天子巡獵”、考察“政事得失”的職能,監(jiān)察御史被譽為“天子耳目之官、朝廷之心腹”。雍正曾反復(fù)強調(diào):“科道乃朝廷耳目之官,所關(guān)甚大?!笨滴踅?jīng)常親自巡視地方,他說:“臣下之賢否,朕處深宮何由得知?緣朕不時巡行,凡經(jīng)歷之地,必咨詢百姓,以是知之?!比肭逡院?,“六科給事中”并入都察院,由六科給事中和十五道監(jiān)察御史分掌中央和地方巡察,臺諫合一,成為國家機器十分重要的組成部分,為清初“康乾盛世”提供了重要的制度保障。
特點和本質(zhì)
從監(jiān)察對象看,古代巡視制度主要是針對各級官員,防止其對君主不忠、謀反或違法亂紀(jì),為鞏固和強化君權(quán)服務(wù)。從職能上看,巡察官員主要有五項職責(zé):一是監(jiān)督朝政,駁正違失;二是糾彈百官,察舉非法;三是檢查政務(wù),考察民情;四是推鞫獄訟,審錄冤枉;五是廣施恩惠,舉薦人才。如果要總結(jié)一下,中國古代巡視制度具有如下特點:(1)官員職責(zé)明確,有完備的法規(guī)依據(jù)和法規(guī)保障。如漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》、唐代《巡察六條》以及明代的《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》等,都是專門的巡察法規(guī)。此外,中央巡察官員的權(quán)力直接來源于君主,只對君主負(fù)責(zé),不受其他部門干擾,便于獨立行使職權(quán)。(2)官員出巡具有很大的權(quán)威性。由于代表君主行使監(jiān)察權(quán),巡察官員能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”,如漢代刺史的秩位只有六百石,卻能監(jiān)察二千石的地方長官。而且巡察官威勢極大。在唐代,有“御史出巡,地動山搖”的說法。在明代,巡按御史雖然只有七品,但即便是三品以上的布政使、按察使等地方大員也“唯唯承命”,州縣的一般官員更是“迎跪道旁,倘遇風(fēng)雨,即知府亦陷膝泥中”。(3)出巡時間有充分保證。漢武帝時的刺史,每年8月下去巡察,年底結(jié)束,有4個月的工作時間。唐代監(jiān)察御史出巡可達(dá)半年之久。明代巡按御史有大半年的時間在各自的巡視區(qū)視察。這些官員長期流動,一般不長駐一地,沒有固定的辦公場所,不是地方一級行政機構(gòu)。而且愈到后來,出巡時間愈長,明清時的“巡撫”甚至成了地方一級行政長官。(4)注重對巡察官權(quán)限的設(shè)置。按照顧炎武的說法,中國古代監(jiān)察官的特點是“人眾、秩卑、權(quán)重、職廣、位顯”?!叭吮姟笔侵钙湓谡畽C構(gòu)系列中占有一定的比例,而且兼負(fù)監(jiān)察職責(zé)的官員往往更多;“秩卑”是指其品級較低。明代監(jiān)察御史秩正七品,同地方縣官,給事中則只有從七品;“權(quán)重”是指其權(quán)限較大,具有相對獨立性;“職廣”是指其職責(zé)十分廣泛;“位顯”是指其地位非常顯要。這樣定位是保證巡察官員能夠無所顧忌,不畏權(quán)貴,獨立行使監(jiān)察、懲處大權(quán)。但是,從本質(zhì)上看,無論是監(jiān)察制度還是巡視制度都是“人治”而非現(xiàn)代意義的“法治”。盡管其制度有“法規(guī)”依據(jù),在“朕言即法”的封建時代,“法”既不能代表人民的意志,也不能反映人民的利益。也就是說,它在本質(zhì)上是為君主集權(quán)服務(wù)的,是為了帝王的“江山永固”,最終維護(hù)的是統(tǒng)治集團(tuán)和官僚階級的利益。由于巡視制度有懲治腐敗的一面,在一定程度上得到了老百姓的擁護(hù)。巡視制度與西方以“分權(quán)”為特征的橫向權(quán)力制衡也有不同,其權(quán)力來源是君主,是用“君權(quán)管臣權(quán)”,而君權(quán)是不受限制的。一句話,古代巡視制度是為維護(hù)君權(quán)而設(shè)置的,是“王霸之術(shù)”的一種具體形式。
歷史作用
在中國古代,由于生產(chǎn)力落后,交通信息不便,中央和地方以及中央各部門之間不能及時溝通,巡視制度在防止中央和地方官員與君主離心離德、結(jié)黨營私、貪污腐化等方面起到了一定的積極作用,在很大程度上調(diào)節(jié)了統(tǒng)治階級的內(nèi)部關(guān)系,緩和了社會矛盾,保障了國家機器的正常運轉(zhuǎn)。首先,它有助于維護(hù)中央集權(quán)統(tǒng)治和國家統(tǒng)一。由于起到了中央對地方的監(jiān)控作用,使得該制度成為我國古代社會長期沿用的一種重要的監(jiān)察方式,加強了中央對地方的監(jiān)控,有效地維護(hù)了封建專制主義的集權(quán)統(tǒng)治。其次,有利于防止官員貪污腐化。巡視制度注重實地考察,實地調(diào)查,主動出擊,而不是坐等吏民檢舉,在一定程度上減少了官僚主義現(xiàn)象,提高了監(jiān)察的實際效果。通過對一些不法官吏實行及時和有效的懲處,對遏制權(quán)力腐敗有一定的震懾和警戒作用。再次,有利于加強對地方官員的考核,做到選賢任能。巡視制度打破了通過官方行文了解官場情況的局限性,擴(kuò)大了信息來源,能夠全面直接了解官員廉潔勤政的真實情況,有利于加強對官員的考核,做到選賢任能。由于是君主獲取地方真實情況、進(jìn)行決策的重要依據(jù),巡視制度常常成為中央決策系統(tǒng)的重要組成部分。但是,不能因此夸大巡視制度對反腐的“重要”作用,甚至將之作為反腐的唯一手段或主要途徑。事實上,中國歷朝歷代沒有哪一個朝代真正解決了腐敗問題。明太祖朱元璋對貪污60兩銀子的官員即“剝皮實草”、“株連九族”,也沒能阻止腐敗官員“前腐后繼”。阿克頓有一句名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?!狈饨▽V浦贫群帽纫欢牙?,必定滋生蒼蠅和蚊子。今天滅了蒼蠅和蚊子,明天又爬出蟑螂,等抓完蟑螂,過幾天又跑出老鼠。總之,防不勝防,抓不勝抓。因此,要徹底根治腐敗只能從制度上下功夫,改變過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu),使腐敗沒有機會。封建專制制度之所以腐敗,根本原因是官員集立法、行政和司法權(quán)于一身,所有的事情“一言而決”。由于老百姓不懂專制與腐敗天然共生,總是將希望寄托在好皇帝和清官身上,怎能不哭瞎眼睛呢?
實質(zhì)上,巡視制度也會不可避免產(chǎn)生各種弊端。首先,由于賦權(quán)過重,導(dǎo)致巡察官員權(quán)力擴(kuò)張,一方面干擾地方行政,另一方面助長其營私舞弊、貪污納賄。東漢末年,刺史對地方行政已不僅是干預(yù),而是直接成了郡縣之上的行政長官,以致天下大亂。明清時期,巡按御史貪腐更甚,他們公然索賄,“剝上媚下,有同貿(mào)易”,致“不肖有司應(yīng)劾者,反以賄得薦,不應(yīng)薦者,多以賄薦”。由于巡視制度百弊叢生,伍廷芳痛斥其非:“既需給以盤川,又累地方之供應(yīng)。所帶不法人役,時或狐假虎威,苛索抽豐,沿途騷擾,是為耗費病民之一害?!逼浯危膊旃俪33蔀榕簏h爭斗的工具。這種現(xiàn)象唐宋即有,明清更甚。明熹宗時,魏忠賢閹黨專權(quán),許多巡察官投其門下,互相勾結(jié),“權(quán)珰報復(fù),反借言官以伸;言官聲勢,反借權(quán)珰以重”??滴鯐r,左都御史王鴻緒與少詹事高士奇“植黨為奸”,招權(quán)納賄,給事中何楷等也“依附壞法”。乾隆年間,左副都御史仲永檀與大學(xué)士鄂爾泰家族“結(jié)黨營私,糾參不睦之人”。到了晚清,巡察官基本上成了政治斗爭的工具。參誰不參誰,全看背后的政治勢力操控。再次,為了防止巡察官員腐敗,皇帝又隔三岔五派譴私人心腹,監(jiān)督包括巡察官在內(nèi)的各級官員,如此“架屋疊床”,“補丁之上再套補丁”,大大增加行政成本。如漢武帝經(jīng)常派“繡衣直指”持節(jié)到各地,察看刺史和地方官員的工作。唐明時期,太監(jiān)往往擔(dān)當(dāng)這類角色。到了清代,皇帝對手握重權(quán)的漢族大員不放心,往往派旗人充當(dāng)這類角色。正如黃宗羲所言:“用一人焉則疑其自私,而又用一人以制其私;行一事焉則慮其可欺,而又設(shè)一事以防其欺?!笔聦嵣?,這是帝制的必然,也是集權(quán)制解不開的死結(jié)。第四,巡視制度在“效用論”上存在邊際效應(yīng)遞減的情況,即每用一次,其效用就會遞減一分。一方面,龐大的官僚隊伍形成了重重疊疊、錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng),影響和阻止了巡察官員發(fā)揮職能;另一方面,隨著中央集權(quán)的削弱,地方勢力就會坐大,巡視制度就逐漸流于形式。中國歷朝歷代末期,巡視制度的“正能量”日趨減弱也是這個道理。
可以看出,巡視制度在本質(zhì)上是封建專制主義的產(chǎn)物,是為加強和鞏固君權(quán)服務(wù)的?,F(xiàn)代社會,已經(jīng)很少有國家從中央往地方大規(guī)模派人“巡視”和“反腐敗”,都是用制度和法律將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里,使其不能腐敗和不敢腐敗。因為權(quán)力有制衡,即使腐敗也很快被察覺。作為“人民當(dāng)家作主”的國家,我國的官員不是封建“官老爺”,而是人民“公仆”,我們主要是用好的制度和法律去制約權(quán)力,從源頭上遏制腐敗,使腐敗沒有藏身之地。因此,巡視制度,只是反腐的次優(yōu)選擇。對于歷史上的巡察制度,我們可以“古為今用”,批判地繼承其合理內(nèi)核,但決不能照搬照用。同時,對于西方發(fā)達(dá)國家好的、行之有效的反腐做法,我們也要有勇氣以“拿來主義”的姿態(tài),吸取其精華,剔去其糟粕,“洋為中用”,為建設(shè)繁榮的現(xiàn)代化法治國家服務(wù)。(本文在《人民政協(xié)報》2015年3月6日發(fā)表,發(fā)表時有刪節(jié))
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