最高檢解讀實施辦法：讓"兩個規(guī)定"長"牙"生"威" 真正建立起保證公正司法的制度堤壩

　　——最高人民檢察院紀(jì)檢組監(jiān)察局負責(zé)人解讀《最高人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)貫徹執(zhí)行和的實施辦法(試行)》

　　正義網(wǎng)北京6月2日電(記者 郭洪平)中辦、國辦和中央政法委《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》(中辦發(fā)﹝2015﹞23號)和《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》(中政委﹝2015﹞10號)(以下稱“兩個規(guī)定”)印發(fā)后,最高人民檢察院黨組和曹建明檢察長高度重視,及時召開黨組會議進行學(xué)習(xí)傳達,并責(zé)成紀(jì)檢組監(jiān)察局牽頭抓緊研究制定落實“兩個規(guī)定”的實施辦法。經(jīng)多次研究討論,反復(fù)修改,最高人民檢察院日前印發(fā)了《最高人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)貫徹執(zhí)行和的實施辦法(試行)》(高檢發(fā)紀(jì)字﹝2015﹞4號,以下簡稱《實施辦法》)。為便于更好地理解和執(zhí)行,現(xiàn)對《實施辦法》做一簡要解讀。

　　一、制定《實施辦法》的背景與總體考慮

　　十八屆四中全會《決定》提出,要“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度”和“建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度”。為貫徹落實十八屆四中全會《決定》精神,2015年3月,中辦、國辦和中央政法委分別印發(fā)了“兩個規(guī)定”?！皟蓚€規(guī)定”是落實黨的十八屆三中、四中全會精神,全面推進依法治國的重大舉措,對于排除領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機關(guān)內(nèi)部人員對司法權(quán)行使的違法干預(yù)和影響,確保公正司法,維護司法公信力具有重大意義。

　　實踐中,領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理現(xiàn)象在檢察機關(guān)同樣存在。例如,一些領(lǐng)導(dǎo)干部出于個人私情或部門地方利益,打招呼批條子,甚至以公文公函等形式,為當(dāng)事人請托說情,對案件處理提出傾向性意見或者具體要求,以言代法,以權(quán)壓法。同時,一些司法機關(guān)內(nèi)部人員利用上下級領(lǐng)導(dǎo)、同事、熟人等關(guān)系,通過各種方式打探案情、說情、施加壓力,非法干預(yù)、阻礙辦案,或者提出不符合辦案規(guī)定的其他要求。上述現(xiàn)象不僅嚴重干擾司法人員秉公辦案,影響具體案件的依法公正處理,而且嚴重損害司法公信力,破壞法律統(tǒng)一正確實施。

　　檢察機關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家法律監(jiān)督機關(guān)和司法機關(guān),必須站在全面推進依法治國,協(xié)調(diào)落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度,以強烈的政治責(zé)任感,立行立改、抓鐵有痕的精神,帶頭抓好“兩個規(guī)定”的貫徹落實,著力排除外部和內(nèi)部對執(zhí)法司法活動影響,提高司法公信力。按照高檢院黨組和曹建明檢察長要求,起草組于4月上旬拿出初稿,后經(jīng)多次討論修改,形成征求意見稿,分送高檢院機關(guān)各內(nèi)設(shè)機構(gòu)、直屬事業(yè)單位和各省級檢察院征求意見。5月4日,孟建柱書記在政法領(lǐng)導(dǎo)干部全面推進依法治國專題研討班開班式講話中要求各政法部門盡快出臺貫徹“兩個規(guī)定”實施辦法后,曹建明檢察長又專門指示加快起草工作步伐。5月11日上午,高檢院黨組會審議通過了《實施辦法》。

　　《實施辦法》主要基于以下幾個方面的考慮:一是立足全面、嚴格落實“兩個規(guī)定”,并體現(xiàn)檢察機關(guān)特色?！皟蓚€規(guī)定”重點建立領(lǐng)導(dǎo)干部和司法機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)、過問案件的記錄、通報和責(zé)任追究三項制度。為便于操作,《實施辦法》在嚴格落實三項制度的基礎(chǔ)上,將環(huán)節(jié)進一步細化為記錄、報告、通報、責(zé)任追究和保障等五項機制,前后呼應(yīng),形成一個有機整體。二是著力在務(wù)實、管用上下功夫?！秾嵤┺k法》堅持問題導(dǎo)向,重點解決實踐中的存在的突出問題,特別是堅持把排除檢察機關(guān)內(nèi)部、檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法、插手具體案件處理、過問案件作為落實“兩個規(guī)定”的抓手和重點。三是重點明確記錄、通報與責(zé)任追究的界限?！秾嵤┺k法》明確,所有司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的情況,都應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以記錄;屬于違法干預(yù)辦案的,一律予以通報;違法干預(yù)造成嚴重后果的,依紀(jì)依法追究責(zé)任。四是始終體現(xiàn)及時性原則。堅持把及時性貫穿于《實施辦法》的各個環(huán)節(jié),切實做到及時記錄、及時報告、及時通報、及時進行責(zé)任追究。

　　《實施辦法》的出臺是檢察機關(guān)貫徹十八屆四中全會《決定》和中央決策部署的實際行動;是使“兩個規(guī)定”落地生根、長“牙”生“威”,充分發(fā)揮其排除、抵御干擾公正司法內(nèi)外部因素的“防火墻”和“隔離帶”作用,構(gòu)筑保證公正司法制度堤壩的重要舉措;是以“三嚴三實”要求,嚴明紀(jì)律和規(guī)矩,明確“紅線”和“底線”,堅決破除潛規(guī)則,防止和懲治人情案、關(guān)系案、金錢案,提高司法公信力、維護司法權(quán)威的制度安排。

　　二、《實施辦法》的主要內(nèi)容

　　《實施辦法》共六個部分28條。主要內(nèi)容有以下幾個方面:

　　(一)提出貫徹落實“兩個規(guī)定”的基本要求。突出強調(diào)要認識重大意義、適用范圍、職責(zé)內(nèi)容,以及記錄、通報與責(zé)任追究制度之間的界限。同時對檢察人員落實“兩個規(guī)定”提出具體要求,包括規(guī)范司法行為、依法履行訴訟監(jiān)督職責(zé)、強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)取Ｖ攸c是:

　　一是明確檢察機關(guān)落實“兩個規(guī)定”的職責(zé)定位。對檢察機關(guān)而言,司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件,既包括檢察人員過問本系統(tǒng)、其他司法機關(guān)案件,也包括其他司法機關(guān)工作人員過問檢察機關(guān)案件,并且相應(yīng)處理程序均不同。為了明確檢察機關(guān)在每種情形下的具體職責(zé),增強可操作性,《實施辦法》明確四種情形:遇有領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法辦案活動、插手具體案件處理的,應(yīng)當(dāng)做好記錄和報告;遇有檢察人員過問檢察機關(guān)案件的,應(yīng)當(dāng)做好記錄、報告、處置、通報和責(zé)任追究;遇有檢察人員過問其他司法機關(guān)案件的,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真調(diào)查核實,做好通報、責(zé)任追究和結(jié)果反饋;遇有其他司法機關(guān)工作人員過問檢察機關(guān)案件的,應(yīng)當(dāng)做好記錄,并告知過問人所在單位的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。這一分類貫穿實施辦法始終,所有制度設(shè)計都圍繞這一分類進行。

　　二是明確依法規(guī)范履職與違反規(guī)定過問案件的界限。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān),承擔(dān)大量訴訟監(jiān)督工作。為明確訴訟監(jiān)督與違反規(guī)定過問案件的界限,《實施辦法》規(guī)定,檢察人員應(yīng)當(dāng)嚴格依照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法以及刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則等法律法規(guī),依法規(guī)范履行訴訟監(jiān)督職責(zé),嚴禁以訴訟監(jiān)督之名,過問、干預(yù)其他司法機關(guān)刑事立案、偵查、審判、刑罰執(zhí)行和民事、行政訴訟等司法辦案活動。為加強正面引導(dǎo),建立檢察人員對個人收到相關(guān)案件信件處理的規(guī)范渠道和程序,《實施辦法》規(guī)定,檢察人員對個人收到的舉報、控告、申訴等來信來件,應(yīng)當(dāng)嚴格按照有關(guān)規(guī)定和程序轉(zhuǎn)交職能部門辦理,不得在來信來件上提出傾向性意見。

　　同時,上下級檢察機關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。為正確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)與違反規(guī)定過問案件的界限,《實施辦法》規(guī)定,檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和上級檢察機關(guān)檢察人員因履行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé),需要對正在辦理的案件提出指導(dǎo)性意見的,應(yīng)當(dāng)依據(jù)程序以書面形式提出,口頭提出的,檢察人員應(yīng)當(dāng)記錄在案。

　　三是明確檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部適用“兩個規(guī)定”?？紤]到檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部既屬于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動所規(guī)定的范疇,也屬于司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件所規(guī)定的范疇。落實“兩個規(guī)定”,要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。為此,《實施辦法》進一步明確,檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手、違反規(guī)定過問司法辦案活動的,同時適用“兩個規(guī)定”。

　　(二)進一步細化干預(yù)、過問檢察機關(guān)司法辦案活動的記錄機制。“兩個規(guī)定”能否落到實處,核心和關(guān)鍵是記錄。為此,《實施辦法》明確提出,對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)檢察機關(guān)司法辦案活動、插手具體案件處理,以及司法機關(guān)內(nèi)部人員過問檢察機關(guān)辦理案件的,檢察人員應(yīng)當(dāng)全面、如實記錄,做到全程留痕,有據(jù)可查。

　　為便于操作,結(jié)合檢察機關(guān)實際,《實施辦法》進一步分情形規(guī)范記錄后的報告和告知程序。一是規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動線索的報告程序。檢察人員對所記錄的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手司法辦案活動的線索,應(yīng)當(dāng)及時向部門負責(zé)人報告,部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時向分管院領(lǐng)導(dǎo)和所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)報告。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手司法辦案活動線索進行梳理、匯總,經(jīng)單位主要負責(zé)人審定后,按季度分別報送同級黨委政法委和上級檢察機關(guān)。二是規(guī)范檢察人員過問案件線索的報告程序。檢察人員對所記錄的檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員過問案件線索,應(yīng)當(dāng)及時向部門負責(zé)人報告,部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時向分管院領(lǐng)導(dǎo)和所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)報告。部門負責(zé)人或者院領(lǐng)導(dǎo)對所記錄的檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員過問案件線索,應(yīng)當(dāng)及時移交所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限,及時處理,或者向有處理權(quán)限的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)層報。三是規(guī)范其他司法機關(guān)工作人員過問案件線索的告知程序。檢察人員對所記錄的其他司法機關(guān)工作人員過問案件線索,應(yīng)當(dāng)及時向部門負責(zé)人報告,部門負責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時向分管院領(lǐng)導(dǎo)和所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)報告。所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時將過問案件線索告知過問人所在單位的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu),同時移交相應(yīng)記錄材料,并積極協(xié)助調(diào)查。

　　另外,考慮到司法實踐中可能存在被記錄人打擊報復(fù)記錄人現(xiàn)象。為保障記錄人敢于記錄、如實記錄,《實施辦法》規(guī)定,檢察人員如實記錄領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理情況的,如實記錄司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件情況的,受法律和組織保護。任何人不得對記錄人員進行打擊報復(fù)。檢察人員非因法定事由,非經(jīng)法定程序,不得被免職、調(diào)離、辭退或者給予降級、撤職、開除等處分。健全檢察人員合法權(quán)益因履行職務(wù)受到侵害的保障救濟機制。

　　(三)進一步細化干預(yù)、過問檢察機關(guān)司法辦案活動的線索處置機制?！皟蓚€規(guī)定”重點建立了記錄、通報和責(zé)任追究三項制度,為了前后銜接一致,便于各地執(zhí)行,結(jié)合檢察機關(guān)實際,《實施辦法》在記錄和通報兩個環(huán)節(jié)之間,增設(shè)了線索處置程序,把散見在“兩個規(guī)定”中的相關(guān)線索處置內(nèi)容,集中在一起,并按照領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、檢察人員過問本系統(tǒng)案件和檢察人員過問其他司法機關(guān)案件兩種類型,分別予以規(guī)定。一是明確檢察人員過問本系統(tǒng)案件線索的處置。檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)收到檢察人員違反規(guī)定過問檢察機關(guān)案件線索的,應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限,及時調(diào)查處理,并將調(diào)查處理結(jié)果分別向記錄人和過問人所在單位或部門反饋,同時報上一級檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。二是明確檢察人員過問其他司法機關(guān)案件線索的處置。檢察機關(guān)各級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)收到檢察人員違反規(guī)定過問其他司法機關(guān)案件線索的,應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限,及時調(diào)查核實,并將結(jié)果及時反饋相應(yīng)司法機關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。

　　同時,鑒于司法實踐中,由于多種原因,可能存在記錄事項與事實不符,或者出現(xiàn)虛假記錄現(xiàn)象。為此,《實施辦法》規(guī)定要準(zhǔn)確把握和區(qū)分檢察人員依法正常履行職責(zé)和違反規(guī)定過問案件行為的界限,檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查核實或配合調(diào)查核實收到的反映檢察人員違反規(guī)定過問案件的報告(告知),屬于不實記錄或虛假記錄的,應(yīng)當(dāng)糾正并及時為被記錄人澄清事實。

　　(四)進一步細化干預(yù)、過問檢察機關(guān)司法辦案活動的通報機制。為便于執(zhí)行,《實施辦法》明確了應(yīng)當(dāng)予以通報的具體情形:一是在線索核查、立案、偵查、審查起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)為案件當(dāng)事人請托說情的;二是邀請辦案人員私下會見案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、近親屬以及其他與案件有利害關(guān)系人的;三是違反規(guī)定為案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬轉(zhuǎn)遞涉案材料的;四是違反規(guī)定為案件當(dāng)事人或其辯護人、訴訟代理人、親屬打探案情、通風(fēng)報信的;五是其他影響司法人員依法公正處理案件的行為。

　　同時,進一步規(guī)范通報程序?！秾嵤┺k法》規(guī)定,檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照調(diào)查處理權(quán)限,對屬于本級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)處理的過問案件,經(jīng)調(diào)查核實,屬于違反規(guī)定過問案件的,應(yīng)當(dāng)按照程序報經(jīng)批準(zhǔn)后,予以通報,并將結(jié)果報上一級檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。上級檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)對下級檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通報而未通報的,應(yīng)當(dāng)監(jiān)督糾正。對檢察人員違反規(guī)定過問其他司法機關(guān)案件的,應(yīng)當(dāng)將通報結(jié)果反饋所過問案件辦理單位的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)。

　　(五)進一步細化干預(yù)、過問檢察機關(guān)司法辦案活動的責(zé)任追究機制。為便于操作,《實施辦法》分三種情形規(guī)定責(zé)任追究制度:一是規(guī)定對違反規(guī)定過問人的責(zé)任追究?！秾嵤┺k法》規(guī)定,有本辦法第19條所列情形之一,構(gòu)成違紀(jì)的,依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》等規(guī)定,給予紀(jì)律處分;造成嚴重后果,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。同時,考慮到實踐中,一些司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件,情節(jié)比較輕,未給案件辦理造成干擾和影響,《實施辦法》規(guī)定檢察人員違反規(guī)定過問案件,情節(jié)較輕的,給予提醒、誡勉談話。二是規(guī)定對不如實記錄人的責(zé)任追究。檢察人員對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手辦案,司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件,不記錄或者不如實記錄的,予以警告、通報批評;兩次以上不記錄或者不如實記錄的,依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》等規(guī)定給予紀(jì)律處分。主管領(lǐng)導(dǎo)授意不記錄或者不如實記錄的,依法依紀(jì)追究主管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。三是規(guī)定對打擊報復(fù)人的責(zé)任追究。檢察人員對如實記錄過問案件情況的辦案人員進行打擊報復(fù)的,依照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《檢察人員紀(jì)律處分條例(試行)》等規(guī)定,給予紀(jì)律處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

　　(六)高度重視建立干預(yù)、過問檢察機關(guān)司法辦案活動的保障機制。為切實推動“兩個規(guī)定”的落實,《實施辦法》明確規(guī)定,各級檢察機關(guān)要把落實“兩個規(guī)定”納入重要議事日程,加強領(lǐng)導(dǎo),強化措施,各部門要健全工作銜接和協(xié)作配合機制,上級檢察機關(guān)要加強指導(dǎo)和督促檢查,及時發(fā)現(xiàn)和解決工作中存在的問題,提出指導(dǎo)性意見。要把檢察人員違反規(guī)定過問司法辦案活動納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核評價體系,對檢察人員違反規(guī)定過問案件,情節(jié)嚴重的,既要追究過問人的責(zé)任,又要倒查追究相關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

　　三、貫徹落實《實施辦法》要注意的問題

　　第一,要注意形成落實《實施辦法》的合力。各級檢察機關(guān)要把落實“兩個規(guī)定”納入重要議事日程,加強領(lǐng)導(dǎo),強化措施,抓好落實。檢察機關(guān)各司法辦案部門、辦公廳(室)、政工部門、案件管理部門、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)要加強溝通聯(lián)系和工作銜接,健全干預(yù)、插手、過問案件的記錄、通報和責(zé)任追究的協(xié)作配合機制,切實推動“兩個規(guī)定”落實。

　　第二,要注意與檢察改革正在推進項目的銜接。當(dāng)前,司法體制改革正在積極推進,特別是高檢院正在制定檢察官辦案責(zé)任制改革實施意見,正在推動建立辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制,這些改革項目都與實施辦法中的相關(guān)制度密切相關(guān)。同時,檢察人員紀(jì)律處分條例、廉潔從檢若干準(zhǔn)則的修訂工作也即將啟動。另外,當(dāng)前檢察機關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察體制也正面臨調(diào)整。各地在執(zhí)行過程中,要根據(jù)實際,注重完善《實施辦法》中相關(guān)制度機制,遇到問題及時層報最高人民檢察院。

　　第三,要注意加強指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。上級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過調(diào)研、巡視、檢務(wù)督察、執(zhí)法監(jiān)察和案件查辦等多種方式,加強對落實“兩個規(guī)定”的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,及時發(fā)現(xiàn)和解決工作中存在的問題。要注重總結(jié)各地好的經(jīng)驗做法,并加以推廣。

　　第四,要注意宣傳和輿論引導(dǎo)。充分發(fā)揮主流媒體主力軍和新媒體生力軍作用,運用報刊、門戶網(wǎng)站、微博、微信等媒體,及時宣傳檢察機關(guān)在落實“兩個規(guī)定”方面的思路、舉措和成效。加強輿論引導(dǎo),及時回應(yīng)社會各界對落實“兩個規(guī)定”的關(guān)切,及時穩(wěn)妥應(yīng)對處置相關(guān)負面輿情。